宋才发教授发表《加快制定民族团结进步促进法》论文

北京4月19日电  党的二十届三中全会《决定》强调要“制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制”。制定“民族团结进步促进法”是依法促进和加强中华民族大团结，凝心聚力建设中国式现代化、推进中华民族伟大复兴的必然要求。中国式现代化藴含“民族团结进步促进法”的价值功能，全面深化改革是催生“民族团结进步促进法”的内在根据，铸牢中华民族共同体意识是推进“民族团结进步促进法”制定的根本动力，中华民族伟大复兴彰显“民族团结进步促进法”的根本目的。“民族团结进步促进法”是确保执法、司法公平正义的利器，是凝心聚力建设中国式现代化的保障，是用新发展理念推进现代化的支撑，是依法治理民族事务的具体实用法。制定“民族团结进步促进法”的动力机制主要是：党引领“民族团结进步促进法”立法工作，宪法为“民族团结进步促进法”提供立法遵循，综合执法、公正司法服务民族团结进步事业。由广西壮族自治区民族宗教事务委员会主管、广西民族研究中心主办的国家社科基金资助期刊、中文核心期刊、中国民族学类核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、中文社会科学引文索引来源期刊《广西民族研究》， 2024年第5期发表宋才发教授《加快制定民族团结进步促进法》论文。《广西民族研究》副主编黄仲盈、陈家柳、罗柳宁，论文责任编辑陆露。

标准参考文献：宋才发.加快制定民族团结进步促进法[J].广西民族研究，2024（5）:82-91.

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，博士生导师，内蒙古财经大学特聘教授。

加快制定民族团结进步促进法

宋才发

习近平在主持二十届中央政治局第九次集体学习时强调，“必须高举中华民族大团结旗帜，把推动各民族为全面建设社会主义现代化国家共同奋斗，作为新征程党的民族工作的重要任务”。习近平的这个表述是“两个结合”在民族领域的最新成果，为新时代新征程做好党的民族工作，尤其是为“民族团结进步促进法”立法工作提供了根本遵循。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称为《决定》），强调要“制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，增强中华民族凝聚力。”因此，制定“民族团结进步促进法”，依法促进和加强中华民族大团结，既是56个民族人民相互交往、交流、交融，共生、发展、进步的必然选择，也是凝心聚力共同建设中国式现代化、推进中华民族伟大复兴的前提条件。

一、“民族团结进步促进法”基本含义诠释

（一）中国式现代化藴含“民族团结进步促进法”的价值功能

坚持走中国人权发展道路“推动人权事业全面发展”。中国人权理论的本质和特色，就是坚持人民群众的“生存权”“发展权”是基本人权的理念。“人民性”是中国人权发展道路最显著的特征，依法保障公民最基本的“生存权”“发展权”，是中国特色人权事业的重要内容和突出特点，必须深刻理解中国人权发展道路的合理性和科学性。2024年是中国共产党建党103周年，如果人民群众连起码的“生存权”、基本的“发展权”都得不到保障，那就无法遑论实现马克思主义构想的“人的全面发展”。新时代新阶段强调全面贯彻新发展理念、构建新发展格局，奋力推进中国式现代化目的只有一个，就是要让人民的“生存权”“发展权”得到实实在在的物质保障，让全体人民的美好生活更加殷实、幸福、可感。所以，习近平在党的二十大报告中指出，党的十八大以来，我国人权事业得到全面发展，“人权得到更好保障”。未来要继续“以铸牢中华民族共同体意识为主线”“全面推进民族团结进步事业” ；“积极参与全球人权治理，推动人权事业全面发展”。从根本上说，奠立在五千多年优秀传统文化根基之上的中国式现代化，是实现56个民族14亿多人口“生存权”“发展权”的根本保障，是推进中国特色人权事业发展的必由之路。2018年12月习近平在致信纪念《世界人权宣言》发表70周年时指出，“人民幸福生活是最大的人权”。这个论断概括了中国共产党和中国政府对于“人权”的定义，定位中国人权事业的根本追求，是对当代中国人权观的经典表述。习近平强调，“生存是享有一切人权的基础，人民幸福生活是最大的人权”。从中国式现代化与人权的法律渊源上看，人权是《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）规定的“公民的基本权利”。《宪法》第三十三条规定，“国家尊重和保障人权”“任何公民享有宪法和法律规定的权利”。人权同时又是中国式现代化的价值核心，从人权法视角探寻公民“生存权”“发展权”的价值功能，可以帮助人们更准确地理解和把握中国式现代化对“民族团结进步促进法”的价值功能，即以公民的“生存权”“发展权”为标志的人权实现状况，是衡量和评价中国式现代化水平和民族团结进步程度的重要尺度。由此可得出结论：人权是中国式现代化的价值归宿，中国式现代化是人权的根本保障。人民群众对基本权利和幸福指数的期待，已经从“基本生存需求”，上升到“全面发展需求”；从基本生活领域的“有没有”，转向美好生活领域“好不好”。人权规范以法律层面的可操作性，在淡化过去人权概念朦胧性、抽象性的基础上，促使人权保障更加规范化、合法化和权威化，从解决衣食住行基本盘转化为追求人的全面发展。马克思恩格斯在《神圣家族》和《共产党宣言》中，通过论证无产阶级不可能依靠资本主义来拯救和解放自身，得出了“无产阶级能够而且必须自己解放自己”的科学结论。认定“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”，人的解放意味着每个人的自由全面发展。“人的自由全面发展”是“发展权”追求的价值取向，为中国式现代化提供了“合目的性”与“合规律性”相统一的行动指南。“坚持以人民为中心”既是中国共产党的价值立场，也是当下进一步全面深化改革的价值取向。《决定》强调，进一步全面深化改革是“坚持以人民为中心、让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民的必然要求”。中国式现代化是全体人民最根本、最重大的利益，人民利益不是空泛、抽象的，而是具体、现实的。譬如，民生问题的解决、人民日益增长美好生活需要的满足，最终有赖于现代化水平的提升。人民是历史的创造者、社会改革的推动者，也是进一步全面深化改革的主体力量。人民利益的满足程度是衡量和评价改革得失成败的根本标准，评价标准的科学性、合理性，决定评价结果的有效性。所以，《决定》强调要“以钉钉子精神抓好改革落实”，“以实绩实效和人民群众满意度检验改革”，这里蕴含的正是人民利益标准。习近平强调要“把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准”。

（二）全面深化改革是催生“民族团结进步促进法”的内在根据

全面深化法治领域改革为中国式现代化提供法治保障。中国式现代化既是推动经济社会发展的广泛而深刻的变革，也是市场经济体制机制的深刻转型，主要标志就是具有高度发展的生产力、领先的科技创新能力。这种以高质量为标志和动力的中国式现代化，不仅推动了中华民族实现从“站起来”到“富起来”的伟大飞跃，而且促使国家治理体系和治理能力现代化水平进一步提升，推动经济迈上了高质量发展的道路。党的二十大提出的“人民幸福生活”目标，包含了《宪法》规定的物质精神文化生活、民主法治生活等诸多方面的内容，是中国共产党关于社会主要矛盾理论在人权领域的具体化，与人民利益、人民群众获得感、幸福感、安全感紧密地联系在一起，揭示了中国人权保障的目标与理想追求。当下我国正在进行的全面深化改革、推进中国式现代化，是实现新时代新征程“党的中心任务”的迫切需要，也是催生“民族团结进步促进法”的本质要求。我国少数民族人口有1亿多，民族自治地方国土面积占国土总面积的64%，西部和边疆绝大多数地区是少数民族聚居区。民族地区要按照《全国主体功能区规划》的主体功能定位，充分发挥各个民族地区的比较优势，扎实提高区域协调治理能力和区域协调发展水平。发展较快较好的东中部地区，要支持“民族地区加快发展，加强边疆地区建设，统筹推进兴边富民行动”。未来必须站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，加快推进少数民族和民族地区治理现代化，这是实现中国式现代化和中华民族伟大复兴的必然选择。因此，《决定》提出的“制定民族团结进步促进法”“把改革成果上升为法律制度”，是执政党在新时代新征程持续推进全面依法治国的重要宣示。《决定》把“坚持全面依法治国”，作为进一步全面深化改革的“六项重大原则”之一，强调要“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。党的二十届三中全会把“完善中国特色社会主义法治体系”，规定为进一步全面深化改革的重要领域，使得法治对于改革的促进和保障作用进一步得到彰显。立法在本质上是把党的主张和人民的意志，通过法定程序转化为国家意志的过程，立法关系到党和国家事业发展的整体性和全局性。坚持“以人民为中心”是全面深化改革政策制定、举措谋划、实践展开的根本遵循，也是制定“民族团结进步促进法”的基本内核。之所以说人民对新时代新征程的新期待，是推动进一步全面深化改革的内在动力，就因为全面深化改革从根本上说，就是通过立法途径对人民愿望、人民诉求的尊重和回应。全面深化改革面临的具体问题是什么？解决具体问题的路径、方法是什么？人民的新期待、新诉求是什么？这些都是制定“民族团结进步促进法”必须弄清楚的问题。只有尊重人民首创精神、问计于民，集中人民的智慧，才能获得解决问题的最优方案、找到改革的最佳路径。习近平指出，“无论遇到任何困难和挑战，只要有人民支持和参与，就没有克服不了的困难，就没有越不过的坎”。全面深化改革涉及的都是深层次矛盾和深层次问题，既需要冲破思想观念束缚、突破利益固化藩篱、协调各种利益关系，更需要得到人民的理解、参与和支持。从方法论上看，改革是由现实问题倒逼出来的，又在不断解决现实问题中得以深化，发现问题、找准问题是进一步全面深化改革的起点，坚持问题导向是改革的基本方法。

（三）铸牢中华民族共同体意识是推进“民族团结进步促进法”制定的根本动力

我国正在建设的中国式现代化是包括各个民族地区在内的全国范围的现代化。中华民族数千年的发展历程，就是一部各民族交往交流交融的历史。历朝历代把“大一统”看作是“天地之常经，古今之通义”，即使处于最孱弱的时期也没有分崩离析，靠的就是中华民族有着国土不可分、国家不可乱、民族不可散、文明不可断的共同信念。习近平在二十届中央政治局第九次集体学习时，强调“要促进各民族广泛交往交流交融，以中华民族大团结促进中国式现代化”，为民族地区推进新时代党的民族工作高质量发展指明了方向。中华民族共同体意识是民族团结之本，只有铸牢中华民族共同体意识，才能增进各民族对中华民族的自觉认同，齐心协力建设中华民族共有精神家园、共同富裕幸福家园、守望相助和谐家园、边疆稳定平安家园。推进和加强中华民族共同体理论体系建设，是建设社会主义现代化强国、建构“民族团结进步促进法”的核心内容，是创新和完善中国特色民族理论的根本支撑。“八二宪法”历经1988年、1993年、1999年、2004年和2018年5次修改，5次“修宪”一共通过52条“宪法修正案”，陆续把“依法治国，建设社会主义法治国家”“国家尊重和保障人权”“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”“构建人类命运共同体”“实现中华民族伟大复兴”“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”等重要内容，统统载入了《宪法》。《中国大百科全书》把“中华民族”定义为“中国各民族的总称”。中华民族由学术术语抑或政治话语法制化，肇始2018年“宪法修正案”对“中华民族伟大复兴”的采纳，“中华民族”自此成为《宪法》的核心范畴。到2022年3月《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的修正，对地方人大和人民政府从法条上加大“铸牢中华民族共同体意识”的职责，标志着“中华民族”正式转化为法律文本用语。只有始终坚持“以铸牢中华民族共同体意识为主线”，把中华民族共同体建设的话语体系，融入《宪法》法律“立、改、废、释”全过程，才能为中华民族共同体建设提供有力的法治保障。正是从这个意义上说，以铸牢中华民族共同体意识为主线，是推进“民族团结进步促进法”的根本动力。针对民族地区同步实现现代化存在的现实“短板”，党和政府及时出台向民族地区倾斜的一系列优惠政策，支持民族地区现代化建设由“变道超车”到“换道超车”，促使民族地区同全国一道同步实现现代化，需要通过立法把这些实践经验上升为法律。党的二十大报告提出，要“把马克思主义思想精髓同中华优秀传统文化精华贯通起来、同人民群众日用而不觉的共同价值观念融通起来”，本质上就是对党的十八大以来“两个结合”思想的深化、丰富和发展。“民族团结进步促进法”的立法实践，除了要保障和促进全体人民的共同富裕外，还要以“日用而不觉”的价值观引领人民群众的行为规范，人有什么样的价值观，就会产生什么样的美好需要。作为新时代社会主要矛盾主要内容的“美好生活”, 具有人类生活的基本特征，是现实生活发展的一个新样态，代表了我国社会文明进步和全面发展的未来走向。高质量发展既发轫于新阶段人们需求的变化，又会反过来引导新的消费需求，使需求的“质量”向高层次递进发展，用共同富裕的目标来引导需求，这是实现美好生活的必然要求。未来需要广泛开展《宪法》社会主义核心价值观教育活动，持续推进社会公德、职业道德、个人品德建设，就要普遍提高民族地区人民群众的文明素养，培养和塑造青少年一代的道德情操，牢固树立全社会风清气正的氛围，移风易俗、倡导科学、文明、健康的生活方式。在人民群众进行中国式现代化建设的今天，“日用而不觉”内在于人们的日常生活之中，作为一种约定俗成的行为规范，潜移默化地影响和支配着人民群众的行为，理应成为广大人民群众日常行为的准则和“民族团结进步促进法”的重要内容。

（四）中华民族伟大复兴彰显“民族团结进步促进法”的根本目的

以中华民族伟大复兴统领民族地区现代化的发展进程。中华民族伟大复兴是包括文化复兴在内的全面复兴，只有落实《宪法》规定、增强文化复兴的民族自觉性，人们才能真正理解和懂得真善美、自觉抵制假丑恶，共同建设好、巩固好中华民族共有精神家园。中国共产党自1921年诞生那时起，就把实现中国现代化、中华民族伟大复兴作为自己的神圣使命。中国共产党早期创始人李大钊，是在百年党的历史上率先提出中华民族伟大复兴的人。他在中国共产党成立初期，提出“中华民族之复活”的概念。其实“复活”与“复兴”，尽管用词不同但意思相近。中华人民共和国成立后，毛泽东从一个新的视角提出实现民族复兴的战略构想，准备用百多年时间的艰苦奋斗，赶上和超过英美等发达的资本主义国家。邓小平在改革开放初期，明确提出要建设中国式现代化的小康社会和振兴中华的战略目标，计划在21世纪中叶基本建成社会主义现代化强国。进入中国特色社会主义新时代以来，习近平把中华民族伟大复兴形象地称为“中国梦”。党的十九大报告对“实现中国梦”作出具体的战略部署和安排，呈现出实现中华民族伟大复兴的时间表和线路图。中华民族伟大复兴彰显“民族团结进步促进法”的根本目的，要推动“民族团结进步促进法”的立法进程，就要切实从实际出发，把握好法治建设各环节的工作规律，坚持改革和法治良性互动，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，健全法律面前人人平等保障机制，弘扬社会主义法治精神，维护社会公平正义，全面推进国家各方面工作法治化，更好地为中国式现代化提供坚强法治保障。“民族团结进步促进法”立法是国家立法的重要组成部分，关系到党和国家事业发展全局和实现中华民族伟大复兴，必须紧跟时代步伐回应实践需要。各级地方立法机关要在大局中找准自己的定位，坚持高站位谋划、高起点部署、高质量推动，认真谋划立法项目，在加强科技创新、社会治理、风险防范等重要领域立法的同时，要尽量满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。民族自治地方立法机关必须针对国家应当立法，但囿于时机条件不成熟尚未开展立法的事项先行先试，突出从“无”到“有”的创设性，为民族自治地方新技术、新产业、新业态、新模式等尚未被完全认知和充分开发的事项，提供急需的法治指引和法治保障。譬如，壮族是全国人口最多的少数民族，广西是少数民族人口最多的自治区，2023年12月习近平在考察南宁时强调，要巩固发展各族人民团结奋斗的良好局面，继续在民族团结进步上走在全国前列、发挥示范带动作用。为此，广西壮族自治区在成立“铸牢中华民族共同体意识研究工作领导小组”的同时，制定出台建设铸牢中华民族共同体意识示范区的实施意见和行动方案，把铸牢中华民族共同体意识融入全区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及党的建设各领域。《决定》提出要“加强涉外法治建设”，“完善涉外法律法规体系和法治实施体系，深化执法司法国际合作”，建立一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养的工作机制。广西作为全国全面改革开放的“桥头堡”和“排头兵”，在涉外立法方面需要完善地方人大协同立法工作机制，地方人大和政府机关要细化落实上位法，探索制定地方性涉外法规制度路径，持续完善涉外法律法规体系和法治实施体系，形成涉外法治工作大协同格局，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供坚强法治保障。

二、“民族团结进步促进法”要解决的根本问题

（一）“民族团结进步促进法”是确保执法、司法公平正义的利器

以中华民族大团结促进中国式现代化稳健发展。“公平竞争”是市场经济最基本的原则，是市场经济生存发展的核心和灵魂，坚持公平竞争和实现市场竞争制度化、法治化，始终是“发展型改革”最基本的特征和要求。强化市场领域“反垄断”“反不正当竞争”行为，持续推进公平竞争政策实施，既是完善社会主义市场经济体制的应有之义，也是制定“民族团结进步促进法”的题中应有之义。党的二十届三中全会《决定》，提出“必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境”。在市场经济条件下，只有厘清经营主体财产权利的边界，用制度依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权，才能健全开放透明的市场准入、公平竞争、社会信用等基础制度，才能形成良性竞争机制保障企业优胜劣汰。从2022年修改《中华人民共和国反垄断法》，到2024年《公平竞争审查条例》的发布，标志着我国公平竞争审查制度法治化和体系化向前迈出了坚实的一步。习近平强调要促进各民族人民广泛交往、交流、交融，持续深化民族团结进步创建工作，把改善民生、凝聚人心作为民族地区经济社会发展的出发点和落脚点，推动民族地区融入新发展格局、实现高质量发展，不断提高公共服务保障能力和水平，促进发展成果公平惠及各族群众。同时要坚持和完善民族区域自治制度，健全民族政策和相关法律法规体系，推动民族事务治理体系和治理能力现代化。在“十四五规划”实施期间乃至更长的时间内，民族地区要围绕健全民族政策和相关法规体系，提高依法治理民族事务的能力。国家要进一步实施差别化的区域政策，针对民族地区经济发展的短板，继续在财政政策和金融政策上予以扶持，在资源开发与生态补偿政策上予以扶持，着力改善民生、提升人民群众的获得感、安全感和幸福感。国家民委等相关部门要帮助搭建民族交流平台，构建“互嵌式发展”社会格局，严格执行民族团结政策，对于违反民族法律法规的行为严加惩治，坚决维护法律的公正和权威。各级执法机关要依法保证各族人民在法律面前人人平等，依靠法律维护平等团结互助和谐的社会主义民族关系，不论民族、种族、性别、宗教信仰、社会地位如何，各族人民均享有平等的法律保护权利，均受到法律的公正对待；要坚持不分区域、不分民族平等执法，执法过程透明公正，不因执法人员的偏见或者歧视而不公。各级司法机关在审理案件时不受外部因素影响，依法做出公正判决。审判机制现代化是审判工作现代化的重要保障，基本国情决定了我国必须把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量。要坚持人民法院司法为民的宗旨，就要站稳人民立场，准确把握自身在中国式现代化中的职责定位，为群众提供高效便捷的诉讼服务，推动解决人民群众的急、难、愁、盼问题。总结以往的历史经验不难发现，中华民族大团结是凝心聚力建设中国式现代化的前提基础，民族团结是56个民族人民的生命线，要在2035年基本实现中国式现代化，必须汇聚中华民族大团结的磅礴伟力。所以，党的二十大报告提出要“弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化”。未来要把中华优秀传统文化与司法审判活动有效融合，更好地发挥中华优秀传统法律文化与法治的价值，让人民群众感受到公平正义。民本思想是中华优秀传统法律文化的精华，需要把“讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同”融入司法审判工作全过程，尤其要根据案件具体情况，加强对涉案当事人的调解工作、减少社会对抗，把优秀传统法律文化融入司法审判与能动履职的始终，使之适应新时代中国特色社会主义法治发展新要求，实现创造性转化和创新性发展。政法系统要把专业化建设摆到更加重要的位置上来，最大限度发挥“审管办”中枢作用，以审判工作现代化支撑和服务中国式现代化。尤其要通过有针对性地回应社会关切，让权威信息掌握“第一定义权”，让人民群众在司法与社会的互动中，了解司法从而信任司法。

（二）“民族团结进步促进法”是凝心聚力建设中国式现代化的保障

需要就中国式法治现代化重新思考法治改革与主要矛盾在社会治理层面的关系。党的十九大报告对我国社会主要矛盾，重新进行了新的概括、定义和科学表述，“人民美好生活需要”内涵和外延的内容，获得了极大的丰富、发展和完善。满足人民群众对美好生活的需要，既是中国式现代化既定的奋斗目标，也是新时代新阶段提出的新任务和新要求。习近平在二十届中央政治局第十一次集体学习时，从不同方面对制约高质量发展的因素作出深刻分析，强调未来要以中国式现代化为指引，高质量推进国有经济布局优化和结构调整，不断提升产业基础能力和产业链现代化水平，为国民经济发展注入新动力，这既是对企业内部管理和运营的深刻变革，也是对国有企业在国家经济发展大局中角色的重新定位。中央经济工作会议强调“必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理”，并且把“以科技创新引领现代化产业体系建设”，列为2024年经济工作九项重点任务之首，重申了科技创新在现代化经济体系建设中的核心地位。“中国式现代化新道路”和“人类文明新形态”的一个共同的关键点，就是把全体人民“对美好生活的向往”作为执政党追求的重要目标。中国式法治现代化是在中国式现代化进程中的主动变革，不是被动和机械地体现社会经济基础的，而是经济基础在法律上层建筑的表现。社会主义法治体系下的法律规范，在引领经济基础变革和规范人们从事善良行为等方面，确实发挥了不可替代的引领和功能作用。譬如，“八二宪法”在第十五条“国家实行社会主义市场经济”的条件下，规定了发挥经济计划的综合平衡和“宏观调控”的作用。“八八宪法”突出体现了私营经济作为社会主义公有制补充部分的作用；1993年“社会主义市场经济”被正式写入《宪法》，标志着我国改革开放和现代化建设进入了新的阶段。二十届三中全会《决定》明确指出，“开放是中国式现代化的鲜明标识。必须坚持对外开放基本国策，坚持以开放促改革”“完善高水平对外开放体制机制”。我国全面深化改革的着力点，是促进对外投资体制机制，健全对外投资管理服务体系，进一步推动产业链、供应链的国际合作。在中央经济工作会议部署的2024年经济工作的重点任务中，其中一项就是扩大高水平对外开放，加快培育外贸新动能，对标国际高标准经贸规则，持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境，拓展中间品贸易、服务贸易、数字贸易、跨境电商出口。改革开放是实现中国式现代化的前提条件，如果没有改革开放，就不可能有中国式现代化。从社会治理的视角看，提高社会治理现代化水平的重点在基层，难点也在基层。基层社会治理是国家治理的组成部分和重要方面，在国家治理体系中具有重要的基础性作用。基层治理涉及多元群体对象、多项治理内容、多种服务需求，必然要求多方治理主体共同参与，这是推动社会治理现代化的关键一招。与此相适应的公共服务，是地方政府在社会治理中的基本职能，是社会治理体系和治理能力现代化的重要标志，更是推进乡村振兴和城乡综合治理的一把钥匙。各级地方政府只有心里始终装着人民群众，坚持“以人民为中心”的原则不动摇，把维护人民群众的切身利益和增进人民福祉摆在各项工作的第一位，才能够在乡村和基层建构和谐的党群关系和干群关系。新质生产力赋能乡村全面振兴，在实践层面上加快发展新质生产力，是赋能乡村全面振兴的重要动力，也是乡村形成财富创造和财富分配新机遇的现实需要。在城乡融合发展的过程中，凡是涉及到思想观念转变和利益调整的问题，往往容易引发意料不到的矛盾纠纷和社会风险，作为非诉讼纠纷解决机制的主要形式，“调解”便是化解矛盾、解决纠纷、维护社会稳定的主要手段，有利于在第一时间发现问题和在第一时间解决问题。善于抓住社会主要矛盾，运用矛盾规律和矛盾法则来解决矛盾，最大限度地把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。党的百年历史经验决议提出，要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度” 。突出体现和强化了尊重人民的主体性和民主自治能力，让人民群众更充分、更直接地参与基层社会治理，以达到和增强《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定的“自我管理、自我教育、自我服务”的法律效果。

（三）“民族团结进步促进法”是用新发展理念推进现代化的支撑

推动经济实现质的有效提升和高质量发展是中国式现代化的目标走向。习近平在党的二十大报告中强调，“贯彻新发展理念是新时代我国发展壮大的必由之路”，高质量发展的过程，本质上是“质”与“量”的辩证统一过程。即是说“量变”是“质变”的前提和基础，“量变”积累到一定程度必然引起“质变”，“质变”又会推动形成新的“量变”，新的“量变”发展到一定阶段和程度，又会催生新的“质变”，这个循环往复的发展过程，完全符合新发展理念的先进生产力质态。从一定意义上说，质的有效提升和量的合理增长，有利于加快推进中国式现代化的发展进程。新质生产力领域的数字法治、涉外法治等，构成了新时代“新质法治”的核心要素。在新质生产力引发的社会关系变化中，新质生产力催生新质生产关系，由新质生产关系组成的新质经济基础，又推动上层建筑发生根本性变革。新质生产力对上层建筑的影响，首先出现在民主与法治领域，形成了新质民主与新质法治，最终形成了独具特色的新质上层建筑。可以说新质民主与新质法治，是新质上层建筑中最活跃的变革因素，新质上层建筑本能地包括了新质民主与新质法治的内容。当然，科学技术只有掌握在好品质且有才能的人手中，才能充分地把它转化为现实生产力，真正能够让科技成为生产力的核心要素，就是人的主观能动性。未来需要用新质法治赋能高质量发展和中国式现代化建设。习近平提出“加快构建中国特色哲学社会科学，归根结底是建构中国自主的知识体系”。要建构中国独立自主知识体系，就必须锚定建构铸牢中华民族共同体意识之自主知识体系的价值目标，确认铸牢中华民族共同体意识是自主知识体系的核心。新时代要坚持全面依法治国、建设法治中国，就必须全面推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针，坚持用高质量立法为中国式现代化全面推进奠立法治基础，引领法治中国建设迈向良法善治的新境界。2010年“中国特色社会主义法律体系”如期形成，奉行30多年以“宜粗不宜细”“宜快不宜慢”为特征的立法阶段宣告结束，立法进入了建立“中国特色社会主义法治体系”的新阶段。未来更要在法律规范实施监督中，通过新质法治促进“全过程人民民主”的实践发展，把坚持“以人民为中心”贯穿到民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的各方面、各环节，不断强化“全过程人民民主”全链条、全方位、全覆盖的民主属性，民主程度也是衡量中国式现代化建设水平高低的关键性指标。新质生产力代表着新一轮科技革命和产业变革的趋势和方向，能够带来更高的商品生产和流通效率，以高质量产品满足人民群众美好生活的需要。未来要进一步推进高质量发展，就必须贯彻创新发展理念，牢牢抓住科技创新这个关键环节不放，用创新引导和驱动新质生产力发展，用发展新质生产力引领现代化产业体系建设。习近平从战略的高度对新质生产力的基本要义进行了科学概括，认为新质生产力是对马克思主义生产力理论的创新和发展，“新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态”。2024年3月习近平在湖南考察时指出，湖南省乃至全国各地只有扎实有效地整合科技创新资源，以科技创新资源引领发展战略性新兴产业和未来产业，才能加快形成新质生产力，推动经济社会高质量又好又快发展。科技创新是发展新质生产力的核心要素，必须“主动对接国家战略科技力量，积极引进国内外一流研发机构，提高关键领域自主创新能力”。

（四）“民族团结进步促进法”是依法治理民族事务的具体实用法

坚持依法治理民族事务、推进民族事务治理体系和治理能力现代化。在2021年8月召开的中央民族工作会议上，习近平强调指出，“必须坚持依法治理民族事务，推进民族事务治理体系和治理能力现代化”。民族事务涉及各个领域、各个方面，根据属性可以划分为身份事务、权益事务、政策事务、创建事务和关系事务。民族事务体现在各民族在走向现代化的进程中，越来越凸显出公共事务的特点。在信息化时代，社会成员的主体意识与自主性大大提升。譬如，人能够使自己的生命活动本身，变成具有自己意志的和自己意识的对象。信息的生产、获取、传播的途径多元，信息的形式和内容多样，人们通过移动互联网络等技术，能自己更自由地获得信息、更自主地表达信息，信息技术为社会成员的生产与生活不断地赋能，使个体的主体性迅速增强。在这个阶段个体不再主要因外在的身份而团结，而是因内在的认同而团结，这是民族团结构成的新要素。习近平在中央民族工作会议上的重要讲话，指明了民族事务治理法治化、现代化的路径。传统意义上的“民族工作内容”部门化、行政化的色彩渐淡，“民族事务内容”公共性、社会性的色彩渐浓，新时代的民族事务愈发同法律的严肃性、治理的现代性紧密地联结在一起。法治是现代化社会治理的重要特征，民族事务通常又会涉及身份因素、情感因素，因而调处民族事务需要处理好法、理、情的关系。再譬如，西部少数民族地区多处于长江黄河中上游地区，是我国生物资源最富集、生态环境最优美的区域。但由于长期处于相对落后和封闭的自然条件下，人们习惯于以传统陈旧的生产方式谋求生存和发展，掠夺性开发超过了生态系统的承载能力，破坏了生态系统的良性循环，西部少数民族地区是我国保护蓝天白云和优美生态环境任务更加艰巨和繁重的区域。在人与自然和谐共生的中国式现代化进程中，民族地区环境法治体系扮演着重要的角色，它为人与自然和谐共生的现代化供给整体框架和规范依据。习近平强调要“协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”，以生态环境保护与经济发展双赢促进经济社会发展全面绿色转型。为此，在“十四五规划”实施期间，要通过国家立法确立生态环境健康管理风险防范机制，生态环境损害修复和损害补偿机制，促使人民群众健康保护成为生态环境保护的核心价值目标。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》，将“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”纳入立法目的“总则”，成为环境法追求的目标；2018年《宪法》修正案将“生态文明”写入《宪法》，对生态文明建设过程中的理论与实践经验给予《宪法》意义的高度肯定，构成了环境法治体系建设中的标志性事件。环境法律体系化的最高表现形式，当属正在编撰之中的“环境法典”，环境法典编纂必将为环境法治体系的健全与完善提供最佳的路径。

三、制定“民族团结进步促进法”的动力机制

（一）党引领“民族团结进步促进法”立法工作

坚持党中央集中统一领导是推进中国式现代化发展的最高政治原则。习近平指出，“党的领导直接关系中国式现代化的根本方向、前途命运、最终成败”。习近平对推进中国式现代化与党的领导关系的重要论述，对于确保新时代新阶段中国式现代化在正确的道路上行稳致远，具有重要的理论指引和实践遵循的政治保障作用。中国共产党是当代中国政治结构的核心和中轴，党与法的关系“以最完整的光谱把政党和法治关系的丰富内涵和宽广外延展现出来。”《宪法》规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”；《中国共产党党章》规定，中国共产党“是中国特色社会主义事业的领导核心”，是“长期执政”和“唯一执政”的马克思主义政党。在中国特色社会主义制度体系中，中国共产党实质上具有“领导党”和“执政党”的双重身份，拥有《宪法》确认和规定的“领导权”和“执政权”。这也即是说，中国共产党是中国特色社会主义制度的最大优势，坚持和加强党中央集中统一领导，是推进中国式现代化发展的内在要求。党以鲜明的政治品格和强大的政治优势，高质量领导和推进《宪法》规定的“国家建设事业”，高水平融入国家和社会治理现代化,全面推进中国式现代化。以党的建设引领提升社会治理效能,发挥党组织对中国式现代化建设法治保障作用，是理解拥有14亿多人口规模巨大的发展中国家治理现代化,探寻“中国之治”制度密码的关键。党的领导是推进强国建设、民族复兴伟业的根本保证，决不能搞上有政策、下有对策，决不允许有令不行、有禁不止。党的领导是开展一切民族工作的基石, 必须把党的领导贯穿民族工作全过程。法治是新时代民族事务“制度之治”最基本最稳定最可靠的保障，从中央到基层民族工作的各个领域、各个环节、各个方面,都要一以贯之地坚持党的领导,离开党的领导谈民族事务法治化建设,就会失去方向和根基。党的十八大以来，党在组织建设方面突出政治标准，强化党组织领导和把关作用，纠正在选人、用人上的不正之风。为了全面提升纪律建设的政治性、时代性和针对性，党中央制定修订关于新形势下党内政治生活若干准则、党内监督条例等；三次修订纪律处分条例，以“有纪可依、执纪必严、违纪必究”的有力行动，推动全党形成遵纪守法的浓厚氛围。面对中国式现代化建设中社会治理日益复杂的现实状况，党中央致力于建立和完善独立、有效、坚固的组织架构和体系，明确强调把党的领导优势转化为社会治理优势；致力于党对法治中国建设的领导是习近平法治思想的基本要义，明确提出党领导立法是新时代立法工作的基石，要求把党的领导和社会主义司法制度优势，转化为公正高效审判、促进完善国家和社会治理的效能优势。《立法法》明确了“党领导立法”的科学表述和法律规定。如现行《立法法》第三条规定“立法应当坚持中国共产党的领导”，“推进中国特色社会主义法治体系建设，保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。《立法法》在其他条款具体规定了党领导立法的内涵、原则以及实现方式；增加了党中央以及省、设区的市党委批准立法规划与年度立法计划；党中央以及省、设区的市党委提出重大立法建议；起草政治方面的法律法规草案；立法中涉及重大体制或重大政策调整的必须报请党委讨论决定等内容。

（二）宪法为“民族团结进步促进法”提供立法遵循

坚持依宪立法使法律法规等规范性文件与《宪法》相一致。在全面依法治国的背景下，铸牢中华民族共同体意识、推动民族团结进步工作，最有效的途径和办法就是“用法律保障民族团结”。2018年“宪法修正案”写进“中华民族”，这是一个具有标志性意义的重大突破，是最高立法机构对“铸牢中华民族共同体意识”命题的积极回应。与此相适应“民族团结”被载入《宪法》“序言”及相关法律条款，表明“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”，平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。56个民族空前团结构成了中华民族共同体的重要基石，也是制定《宪法》的前提条件。从新中国成立之初起“临时宪法”作用的《共同纲领》来看，当时所确立的“宪制制度”的基石，在于民族识别、民族干部培育、少数民族地方民主改革等一系列政治实践，而这些“政治实践”都是由社会主义制度的性质决定的。当全国人民代表大会完成《宪法》制定任务后，以国家根本大法方式确立的“民族团结”，就成为任何力量都不可动摇的《宪法》基础，这也正是推进“民族团结进步促进法”立法的重要支撑和根本遵循。对《宪法》中“民族团结”条款的阐释和解读，不能局限于教义学的视角，而应当从整体性视角和体系性解释的角度，去挖掘现行《宪法》所蕴含的丰富法律资源。党的十八届四中全会提出要“使每一项立法都符合宪法精神”；党的十九大报告提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的要求。“合宪性审查”就是要确保法律法规和其他规范性文件符合宪法规定、宪法原则和宪法精神，在制度上要确立《宪法》在中国特色社会主义法律体系中的核心地位。“依宪立法”是“民族团结进步促进法”的立法原则，确保立法工作和法律体系建设体现法制统一性、维护宪法作为根本法的最高法律权威。中华民族原本就具有“全民一体”和“多元一体”的双重属性，两者结合有利于各民族群体的团结与统一，尤其是保障中华民族作为一个共同体内部张力与合力之间的统一。如果只谈“多元”，不适当地突出多样性中“差异性”的一面，就会促成差异性和张力的放大化。前些年在错综复杂的国际国内格局中，对少数民族及其少数民族问题在政策、认知和实践的多个层面，被不适当地凸显和人为地放大了。譬如，在民族院校的不同民族学生当中一旦发生肢体纠纷，就会被人为地放大和上纲上线为“民族问题”，要求按照“民族问题”予以处置。同样的问题如果是发生在一般普通院校，则普遍认为这就是习以为常的一般纠纷，根本不值得大惊小怪。中华民族共同体意识是国家统一之基、民族团结之本、精神力量之魂。“一体”必须重于和高于“多元”，这是一个绝对不能动摇的政治原则问题。习近平对“多元”和“一体”专门做过阐释：“我们讲中华民族多元一体格局，一体包含多元，多元组成一体，一体离不开多元，多元也离不开一体，一体是主线和方向，多元是要素和动力，两者辩证统一。” “多元不能固化、强化自己的民族差异，过分张扬民族个性，把本民族的认同置于中华民族的整体利益之上。”在未来相当长的一段时期内，必须通过制度建设和实施正确的民族政策，促使经由中华民族认同进而巩固国家认同，扭转已经出现的某些不适当的局面。

（三）综合执法、公正司法服务民族团结进步事业

基层综合执法改革是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。新时代新阶段党和国家的民族团结进步事业，是由《宪法》明确规定的，所有现行的法律法规、政府规章以及制度，都必须义无反顾地为民族团结进步事业服务。中国式现代化建设的重点和难点在基层，国家治理体系和治理能力现代化的重点和难点也在基层，不实现基层的现代化就是不完整的现代化。在这里“法治政府建设实施纲要”与“民族团结进步促进法”的功能和目的是一致的，“民族团结进步促进法”的立法需要体现法治政府建设的成果。《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》明确提出，“继续深化综合行政执法体制改革”“稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层，坚持依法下放、试点先行”。党的二十大报告强调要“完善基层综合执法体制机制”，基层综合执法体制机制改革稳步推进。但是与“全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准”的目标和转变政府职能、加快建设法治政府的要求相比较，基层综合执法改革还存在许多不适应、不匹配的现象，未来必须强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度，进一步完善基层综合执法体制机制。近几年基层综合执法改革不断推进，旨在通过整合已有执法资源、聚合执法力量、多途径化解多头多层重复执法问题、进一步规范执法行为，以提升执法效率。依法赋权乡镇（街道）并明确其执法主体地位、组建乡镇（街道）综合执法机构、实行“一支队伍管执法”等成为推进基层综合执法改革的主要举措。区域协调发展目标与新时代国家发展的总体目标在内在逻辑上具有一致性，在区域协调发展整个战略框架中起核心引领的作用。从空间治理的范围和领域看，空间治理的目标是要缩小区域差距和城乡差距，促进区域协调发展，推动西部大开发、东北振兴、中部崛起；区域重大战略是重构空间格局的核心战略，主体功能区战略则是细化空间治理的主要抓手和形成区域空间新景观的重要途径，关键因素包括增强区域空间结构和空间布局对现代化经济体系的关键支撑。党的二十届三中全会对区域重大战略提出了新的要求，强调长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展机制建设，这与两大经济带面积广大、人口众多，发展水平和自然条件多种多样分不开。未来要按照《决定》的部署和要求，通过发挥“民族团结进步促进法”的功能作用，进一步完善区域一体化发展机制，促进城乡区域间要素自由流动，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放，在发挥各自优势形成区域性流动态势的前提下，打破地方保护主义限制，通过加强必要的资源支撑来促进国土空间的功能优化。对于像“向海图强”的广西壮族自治区来说，就要持续增强海洋产业综合竞争力，大力发展海洋高端装备制造产业、海洋新能源产业、海洋生物产业、滨海旅游产业等，把海岸带、领海、专属经济区、大陆架纳入统一的蓝色国土空间规划体系，辐射带动海岸城市、港口、海陆综合经济区腾飞，全方位、宽领域、多层次塑造蓝色经济圈。进一步完善促进海洋经济发展的体制机制包括：以坚持独立自主的和平外交政策为前提，参与构建新型国际海洋治理机制，拓宽海洋开发国际合作领域，通过海洋立法维护海洋经济安全。